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根据公务员法上的服从义务，有关机构成员应当遵守和适用行政规则。

(34)[美]黛博拉·布罗蒂加姆、奥德—黑尔格·菲耶尔斯塔德、米克·摩尔主编：《发展中国家的税收与国家构建》，卢军坪、毛道根译，上海财经大学出版社2016年版，第23、32页。从前后分立来看，加强经济立法的规范功能是授予国家推进税法的法典化的资格，制定税法典是落实加强经济立法的重要方式，所谓加强并非只是追求形式层面的税法规范完整，而是以税法法典化为契机提高税收立法质量，建立与社会主义市场经济体制相适应现代税制体系。

(46)税收是我们为文明社会支付的对价，事关集体行动的社会契约逻辑，是社会变迁的重要源泉和核心内容，没有税收，社会就没有共同命运，集体行动也就无从谈起。盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。我国重流转税、轻直接税的税制结构弱化了税收的分配功能。(60)以个人所得税为例，通过变换身份、利用收入安排、利用受控个人独资企业、合伙企业等避税筹划五花八门。2.它适用于具有特定身份的人。

(三)禁止性规范宪法上关于税法典编纂的禁止性规范，不是指必须适用某种特定行为的强制性规范，而是为了建构合乎宪法价值秩序的税收制度，防止滥用税收形式行为出现，无论是国家还是公民都不得为破坏税收秩序、损害税收利益的行为，否则将受约束、禁止甚至制裁，从而划定了国家和公民税收行为的边界，具有限缩行为人税收行为范围的效果。立足财政法的现代领域法定位，从宪法高度考量其内部体系构成之税法部分及其他部分之间的关系问题，并进行整体法秩序的统合建构，有助于打通各单行法或体系法之间的理念与制度隔阂，关系到财政法合宪性统一目标之实现。此方案有一箭三雕之功效：既绕开了公共企事业单位缺乏行政主体资格的难题，也可促使主管行政机关因复议、诉讼压力而加强申诉处理工作，还能最终将公共企事业单位信息公开纳入外部监督机制。

[33]如，《医疗卫生服务单位信息公开管理办法(试行)》第24、25条。相反，据参与修法的人士透露，正是由于清醒意识到既有规则的现实困境，即《条例》对公共企事业提出的参照适用要求，落实情况并不理想，脱条例化才成为选择。事实上，2014年颁行的《供电企业信息公开实施办法》就删去了该规定。据北大公众参与中心2015年统计，在30个省级行政单位中有11个建立了评议制度，9个组织了评议活动。

21世纪初《条例》起草之际，专家建议稿第7条把适用对象界定为政府机关，指行政机关与法律、法规授权行使行政管理职能或提供公共服务的其他组织。没有了责任追究上的约束，信息公开规定对于公共企事业单位的震慑力也就微乎其微了。

法院认为这一理由并不成立，因为被告天津市地下铁道运营有限公司作为公共轨道交通的管理、经营、服务者，其社会公共服务行为无疑与人民群众的利益密切相关，符合本条规定的履行政府信息公开的义务主体要求。两审法院均认为投诉举报的答复、说明材料是处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不应公开。[39]这固然给了申请人更大空间，但同时也为不同部门相互踢皮球大开方便之门。[61]第二种方案是通过司法解释确认公共企事业单位的行政主体地位。

[8]在地方层面，各级政府也发布了大量文件进行政府信息公开制度配套，其中包括政府规章48件、规范性文件1393件、工作文件1890件。[30]《环境保护公共事业单位信息公开实施办法(试行)》《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法(试行)》完全没有涉及考评监督制度。主管部门认为信息公开是企业的社会责任，干涉过多会影响对企业商业秘密的法律保护。[48]这实际上是借鉴了有学者提出的信息公开特殊论，即对公共企事业单位的识别，不能完全采用行政主体理论，因为行政主体理论是建立在国家行政之上的，在林林总总的公共企事业单位中，或许在某种组织形态上、具体行为模式之中夹杂着法律法规授权组织，但又不完全是，它们更多的可能是涉及社会行政、给付行政范畴，是与传统行政主体很不一样的组织形态。

公共企事业单位和行政主体一样，同属人民管理这些事务的工具和渠道，故两者信息公开的宪法基础都在于人民当家做主所必需的前提——知情权。第二部分对既有的公共企事业单位信息公开行政审判实践做类型化梳理，彰显司法机关在种种限制条件下积极探索，发展出多样化的审查方式，使作为非行政主体的公共企事业单位的信息公开活动始终没有脱离外部约束。

与此同时，《条例》及其司法解释所包含的两秘密一隐私、过程性信息、内部管理信息等公开豁免，也进一步保证了公共企事业单位的自主经营活动不会因承担信息公开义务而受到侵害。但公共企事业单位信息公开更应该定位为作为行政管理措施的信息公开，而非基于知情权的信息公开，比如《证券法》将上市公司的信息披露作为证券监管部门监管事项，《红十字会法》《慈善法》等，也都按照同样的逻辑构建起专门的相关公共企事业单位信息披露规则。

[52]因此，《条例》第37条在全球信息公开立法中或许属于例外，但并非当初对信息公开制度认识不深入，对规律性把握不够的结果[53]，而是一个立足本土语境、解决现实问题的选择。需要说明的是，上述分析并不打算抹杀行政保障在推进公共企事业单位信息公开方面发挥的重要功效。[68]参见前引[5]，朱芒文。据此，在规范建构和监督救济上，本已特殊的公共企事业单位信息公开同《条例》主体部分之间的差别将进一步拉大，呈现脱条例化的趋向。同时，申诉前置并不存在法律障碍。事实上，多年以来，国办在布置信息公开工作重点和安排单行领域信息公开工作时，多次强调公共企事业单位信息公开。

这才是推进我国公共企事业单位信息公开工作的正确方向与路径。但迄今为止，没有哪一个省的教育主管部门公开进行过此类评议或公布评议结果。

 注释:[1]参见后向东：《论我国政府信息公开制度变革中的若干重大问题》，载《行政法学研究》2017年第5期。[47]一些案件中，法院据此认定公共企事业单位可以在信息公开诉讼中成为适格被告，如徐某与天津市滨海新区水务局、天津市水务局信息公开争议案([2016]津0116行初288号)。

要么通过釜底抽薪暗度陈仓借船出海等方式，认定公共企事业单位为适格被告，对其信息公开活动展开审查。但最高法院在正式发布司法解释时删除了这一条。

这不单是因为第37条的落实情况不理想，更重要的原因在于：《条例》将公开范围限定为提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，有效地把公共企事业单位自主运营范围内的信息排除在外。[10]值得指出的是，许多下位规范没有止于简单重复上位法，而是对《条例》中的关键概念进一步阐释，以便执法操作。该规则是指就适用的整体而言，应以前36条适用优先为原则，即在可能涉及到适用第37条的事项时，尽可能将有关的信息解释至前36条的适用范围之中去，只有的的确确无法归入前36条的适用范围，且又的的确确属于公共企事业单位作出的行为时，才以该条为根据判断相关信息是否应予以公开。通行的解释认为这是在赋予法院对规章的选择适用权，即考虑是否与上位法相抵触后决定适用与否。

这是世界上其他国家所无，也是为什么人们会观察到公开主体主要是行使行政权力的国家机关是信息公开法的基本定位，也是世界各国信息公开法的通行做法。实践中，中央和地方层面出台的细化规定早已超越第37条列举的范围，涉及如科技、文化、电信、邮政、金融、社会保障、农业服务、殡葬等领域。

第三种理由尊重《条例》内部的二元结构，严守非行政主体和行政主体在可诉性上的本质区别，于现行法上是最站得住脚的。综上，我国公共企事业单位信息公开10年实践的经验并不指向通过行政管理权而不是司法权来保障其落到实处，是现实可行的方案，也是已经为实践所部分印证了的方案。

[5]此轮修法删除参照执行，就此切断行政主体和非行政主体信息公开制度之间的连接点，让最少存留适用规则失去规范基础。[1]之所以特殊，是因为《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)内部存在一个二元结构，把信息公开主体分为两类，前36条规定适用《条例》的行政主体，包括行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，第37条规定参照执行《条例》的非行政主体，即公共企事业单位。

然而，10年实践表明：由于责任分配不清、科层压力不够，行政保障面临制度配套不足、考评追责乏力和监督救济缺失的困境。如在姜某与国网浙江省电力公司嘉兴供电公司政府信息公开案([2016]浙0402行初61号)中，法院认为：根据《条例》第37条，供电企业在涉及信息公开行为时，与政府信息公开条例的关系是参照执行而非直接适用，当其国务院主管部门对信息公开制定了具体规定时，供电企业应当按照该部门具体规定实施信息公开行为的。制度建设方面，以信息公开年报为例。[38]陶品竹：《公共企事业单位信息公开的问题与对策——以C县为例》，载《法制与社会》2011年第10期。

第三种做法是借船出海，即把非行政主体的公共企事业单位同行政主体建立联系，具体有两种方式。第二，将公共企事业单位的信息公开法律责任吸纳进《条例》第2条规定的行政机关。

可行路径是调整条例修订草案对第37条的修改，明确公共企事业单位信息公开适用《条例》，并设置申诉前置程序，从而引入复议和诉讼机制。第一部分揭示10年以来，较之行政机关，对公共企事业单位信息公开的行政保障大大滞后，由于责任分配不清与科层压力不够，面临着制度配套不足、考评追责乏力和监督救济缺失的困境，并非推进相关工作最现实可行的手段。

[2]参见前引[1]，后向东文。如2017年年初，海南省儋州市商务局局长、党组书记因本单位官网长期未更新而被立案审查，随后被给予行政记过及党内警告处分。